Por el Magistrado en retiro
José Manuel de Alba
PRIMERO. El acto reclamado fue emitido por autoridades que carecen de competencia para convocar y llevar a cabo la votación del dictamen.
Para evidenciar el anterior aserto, debe tenerse presente que el Constituyente original (cuya única encomienda fue la creación de la Constitución y después desapareció) ceo la Constitución Federal y, desde entonces, depositó en el Congreso de la Unión, es decir, en sus dos Cámaras, así como en las Legislaturas de los Estados y de la Ciudad de México, la decisión soberana de aprobar o no una iniciativa de reforma constitucional.
Así, en nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se estableció que la extraordinaria e importante potestad (función) soberana de reforma constitucional no estaría a cargo de ninguno de los tres Poderes tradicionales (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), tampoco en ningún otro órgano legislativo aislado, local o federal, sino que correspondería a un Poder Reformador o Constituyente Permanente, que acorde a lo establecido en el artículo 135, párrafo primero, de la Constitución Federal, taxativamente se estableció que estaría integrado, exclusivamente, se insiste, por el Congreso de la Unión, las Legislaturas de los Estados y de la Ciudad de México, formando así una complementariedad orgánica indisoluble entre ellos para el ejercicio de esa función soberana.
La concurrencia exclusiva de los entes jurídicos denominados Congreso de la Unión y Legislaturas de los Estados y de la Ciudad de México, constituye el órgano complejo previsto en el artículo 135 Constitucional, que puede asimilarse al concepto de Poder constituido, al estar en aptitud realizar el ejercicio de la función de reforma constitucional que tiene encomendada en forma exclusiva y excluyente.
Por tanto, ese Poder Reformador o Constituyente Permanente se coloca por encima de los otros tres poderes y de cualquier órgano público sea federal o local, en virtud de que es el único ente jurídico que mediante el desempeño de su capacidad normativa y mediante reformas o adiciones puede modificar la Constitución.
Pero si bien, ningún precepto constitucional puede ser sometido a un análisis de regularidad constitucional a través del juicio de amparo indirecto, pues las normas que componen la Constitución Federal constituyen la fuente fundante de todo el restante ordenamiento jurídico; sin embargo, ello no acontece cuando la autoridad, sea cual fuere, carente de competencia constitucional se erige, de facto, como un Poder Reformador o Constituyente Permanente y, además, actúa como tal, para emular al verdadero, legítimo y competente órgano revisor de nuestra Constitución.
Esa no fue la voluntad soberana del pueblo.
Es de esta forma, ya que la Constitución fue obra de una asamblea especial en la que los representantes del pueblo expresaron y, más aún, plasmaron su soberanía; asamblea que, como materialización de un poder, creo y constituyó la Constitución Federal, en cuyo numeral 49, se enfatiza que ese poder es singular, individual, único, más no plural; su denominación: Supremo Poder de la Federación, al preceptuar: “Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial”.
Obsérvese que el Poder se constituyó en tiempo y espacio en una asamblea extraordinaria en la que se creó la Constitución, pero que se extinguió, luego de que había agotado su soberanía y, ello, por haberse cumplido aquel fundamental acto de creación; es decir, la ley suprema.
Así, cumplida la encomienda, lo constituido, los poderes ya constituidos, comenzaron a ejercer las facultades o atribuciones otorgados por el entonces Poder Constituyente.
Poder constituyente originario que, desde entonces, creó y, antes de extinguirse, en la Constitución General de la República otorgó facultades o atribuciones expresas para que los poderes constituidos los ejercieran, pero nunca para atribuirse u otorgarse, así mismos, esas expresas facultades.
Esto, porque los poderes ya constituidos solo ejercen lo otorgado o lo expresamente conferido, lo que en principio encierra una inmutabilidad; sin embargo, el artículo 135 de la Constitución Federal establece la posibilidad de modificar lo otorgado, puesto que dispone que una nueva asociación de índole legislativa, a saber, conformada exclusivamente por el Congreso de la Unión, así como la legislatura de los Estados y de la Ciudad de México, estén en aptitud de modificar la Constitución Federal, mediante adiciones y reformas.
He aquí a un Constituyente que yace virtualmente permanente, pero que se materializa o concretiza cuando conjuntamente los Poderes Legislativos Federales y de las entidades federativas, se unen o se asocian excepcionalmente para adicionar o reformar la Constitución.
Adiciones o reformas cuya iniciativa para proponerlas no se especifica con claridad, pues aun cuando el numeral 71 constitucional señala los entes jurídicos legitimados para iniciar leyes o decretos, no debe olvidarse que ese numeral no se refiere a las adiciones o reformas constitucionales.
Es dable recordar que “adicionar” se entiende como agregar o añadir algo nuevo a lo existente -lo que supone la supervivencia íntegra de lo antiguo-.
En tanto que “reformar” significa o debe entenderse como volver a dar forma a algo, pero no equivale a una destrucción, supresión total, o bien, a una abrogación, porque de ser así, ello importaría una supresión de la esencia o la sustitución de lo existente.
Esto se plasma por la importancia que una adición o reforma encierra en sus fines y que en nuestra Constitución sí está expresamente contemplada y conferida al Constituyente permanente (que, por cierto, no lo integra el Poder Ejecutivo ni el Judicial).
En efecto, la facultad para acordar la aprobación o rechazo de las adiciones o reformas a la Constitución compete al Poder Reformador Constituyente Permanente, cuyo carácter colegiado se establece en el numeral 135 constitucional, de la manera siguiente:
“Artículo 135. La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerden las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados y de la Ciudad de México.
El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente en su caso, harán el cómputo de los votos de las Legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas”.
Así, dicho numeral dispone el mecanismo que debe observarse para que esas adiciones o reformas lleguen a formar parte del marco constitucional, a saber:
Se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones y, además, que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados y de la Ciudad de México.
He ahí, solo dos entes jurídicos colectivos: Congreso de la Unión y Legislaturas de los Estados y de la Ciudad de México.
Pero es de enfatizarse que la Comisión Permanente del Congreso y ninguna comisión u otro ente, en ese ejercicio excepcional de reforma constitucional no cuenta con competencia constitucional de decisión y, por tanto, carece de facultades propiamente legislativas de reformas o tendentes a materializar reformas constitucionales, pues inclusive, solo se menciona a la Comisión Permanente para establecer que su atribución, básicamente, solo es de escrutinio, puesto que solo realizarán el cómputo de los votos emitidos por las Legislaturas, amén de la facultad de, en su caso, hacer la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas, pero decididas por el Poder Reformador o Constituyente Permanente y del que no forma parte.
Ahora bien, cierto es el titular del Poder Ejecutivo Federal o Presidente de la República cuenta con facultades para iniciar leyes (no dice adiciones o reformas a la Constitución) según lo dispuesto en el artículo 71 fracción I de la Constitución General de la República.
También es cierto que ese propio precepto constitucional dispone que, a través de una Ley, no reglamento, el Congreso de la Unión determinará el trámite que debe darse a las iniciativas de ley que se presenten, entre ellas por el titular del Poder Ejecutivo Federal o Presidente de la República.
Pero también contempla la figura jurídica de trámite preferencial, que está encaminada a que el Congreso de la Unión no obstaculice la actividad de iniciar leyes con las que el Presidente de la República pretenda llevar al terreno de los hechos su proyecto de Nación.
Bajo esa premisa, acorde con el principio establecido de trámite preferencial, el día de la apertura (y no otro) de cada período ordinario de sesiones el Presidente de la República podrá presentar hasta dos iniciativas de ley o insistir que ya había presentado dos iniciativas de ley en períodos anteriores.
Esta es la premisa del trámite preferencial que debe darse a las iniciativas presentadas por el Presidente de la República, pues evita que, por razones de variada índole, generalmente por sesgo político, el trámite de esas iniciativas quede paralizado.
Así, el invocado numeral 71 exige que ante las dos iniciativas de leyes (no de adiciones o reformas constitucionales) éstas deberán ser discutida y votada por el Pleno de la Cámara de su origen en un plazo máximo de treinta días naturales y que, si no fuere así, la iniciativa, en sus términos y sin mayor trámite, será el primer asunto que deberá ser discutido y votado en la siguiente sesión del Pleno.
Trámite preferencial que también operará en la Cámara revisora.
Sin embargo, el artículo 71 constitucional en análisis, establece en su último párrafo y, ello, en forma taxativa, que ese trámite preferencial, no operará en tratándose de las iniciativas de adiciones o reforma a la Constitución.
En efecto, el último párrafo del invocado numeral 71 dispone:
“No podrán tener carácter preferente las iniciativas de adición o reforma a esta Constitución”.
Lo que se explica y justifica, porque no se trata de una iniciativa de ley, sino de la modificación a nuestra Constitución, la cual, lejos de requerir un trámite preferente, exige una cirugía de mayor envergadura, de mayor estudio y análisis, de mayor responsabilidad patriótica, de establecer si corresponde a la real y verdadera soberana voluntad que, del pueblo, debe materializarse a través, no de un solo Congreso de la Unión, no a través de alguna comisión legislativa o ente jurídico similar, sino a través del extraordinario Poder Reformador o Constituyente Permanente que lo conforman exclusivamente:
-El Congreso de la Unión; y,
-Las Legislaturas de los Estados y de la Ciudad de México.
Ente que todavía no se ha constituido.
Retomando, la Constitución Federal contempla dos periodos de sesiones ordinarias por año legislativo.
Así, en torno a ello, los artículos 65, párrafo primero, y 66, párrafos primero, constitucionales, disponen que esos dos periodos de sesiones, corren de la manera siguiente:
a)Del primero o uno de septiembre hasta el 15 de diciembre, o bien, hasta el 31 de diciembre en el año de renovación del titular del Poder Ejecutivo Federal; y,
b)Del primero de febrero hasta el 30 de abril.
Periodo ordinario del poder legislativo actual que feneció el 30 de abril de 2024.
Por tanto, el ente jurídico legislativo de actuación es la Comisión Permanente, por cuya naturaleza transitoria, su actividad legislativa, pero no de reforma constitucional fenece el treinta y uno de agosto de dos mil veinticuatro.
Ámbito de temporalidad que es de insoslayable importancia porque, en el caso, la pretensión del titular del Ejecutivo Federal no es la de una iniciativa de ley, sino de una iniciativa de adiciones o reforma constitucional.
Pero no debe perderse de vista que, si el principio de trámite preferente ya aludido no aplica a reformas constitucionales, aunado a que el órgano extraordinario encargado de discutir, estudiar y analizar la idoneidad de la reforma constitucional, no recae en la Comisión Permanente, ni en ninguna Comisión o ente legislativo similar, local o federal, sino en un Poder Reformador o Constituyente Permanente; es inconcuso que, cualquier actividad encaminada a disponer, ordenar, decidir o a dar cauce a la iniciativa de reforma constitucional que no provenga de este extraordinario poder reformador será, en sí mismo, violatorio del marco constitucional, en específico, de artículo 135, párrafo primero, en relación con el numeral 71, in fine, de la Constitución Federal.
Por ello, acorde a los tiempos que la Constitución como pauta de la materialización de la trascendental tarea de analizar la iniciativa de reformar la ley suprema, nos revela que:
Primero, debe constituirse el Poder Reformador o Constituyente Permanente con la integración ya señalada;
Segundo, el Poder Reformador o Constituyente Permanente ya una vez integrado estará en aptitud de proceder a iniciar el procedimiento extraordinario de estudio, análisis, discusión y, en su caso, de aprobación, reprobación o modificación del proyecto de reforma constitucional; y,
Tercero, tal circunstancia acaecería, en su caso, a partir del domingo uno de septiembre del año en curso, fecha en que da inicio el período de sesiones del Congreso de la Unión, en términos del artículo 65 de la Constitución General de la República.
Esto, sin soslayar que el martes primero o uno de octubre de 2024 inicia el periodo de ejercicio sexenal, es decir, se estará ante una nueva titular del Poder Ejecutivo Federal.
Todo lo anterior pone de manifiesto que los actos reclamados suponen que las autoridades responsables se han erigido de facto actúan, per se, como poder reformador u órganos integrantes de un Constituyente Permanente (aún no constituido ni en tiempo ni en forma) a que se refiere el párrafo primero del artículo 135, en relación con el último párrafo del numeral 71, ambos de la Constitución Federal y, así, sin ser órganos competentes y, más aún, sin estar en tiempo y forma integrado el Poder Reformador o Constituyente Permanente, pretenden de manera indebida dar inicio o encauzar (no a una iniciativa de ley propiamente dicha) la prosecución del procedimiento a una Reforma Constitucional, en específico de los artículos que serán materia de la reforma constitucional presentada por el ya nombrado y actual titular del Poder Ejecutivo Federal. Circunstancia que, indudablemente, es contraria al orden jurídico constitucional.
